Demissionair minister Helder wil wijzigingen doorvoeren in de Zorgspecifieke fusietoets (Zft) en de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) om ongewenste fusies en overnames in de zorgsector te voorkomen. Dat heeft zij vorige week laten weten in een brief aan de Tweede Kamer. [1] De wijzigingen moeten grondslagen bieden voor een ruimere toets op continuïteit van zorg, kwaliteit van zorg en onrechtmatig gedrag met betrekking tot de Wmg.

Aanleiding

De plannen voor deze aanpassingen zijn gebaseerd op een eerdere brief van voormalig minister Kuipers [2], waarin hij zijn visie deelde over samenwerking en mededinging in de zorg en sprak over mogelijke aanpassingen in de Zft. Helder heeft na zijn aftreden de mogelijkheden voor deze aanpassingen verder verkend.


De Zft is een toets om te beoordelen of zorgaanbieders het proces om te komen tot een concentratie (zoals een fusie of overname) zorgvuldig hebben doorlopen, bijvoorbeeld ten aanzien van de verwachte financiële gevolgen en betrokkenheid van cliënten, medewerkers en andere stakeholders bij de concentratieplannen.


Huidige beperkingen van de Zft

Volgens Helder biedt de Zft momenteel slechts beperkte mogelijkheden om evident ongewenste concentraties tegen te houden. Denk daarbij bijvoorbeeld aan concentraties waarbij één van de betrokken partijen een ondermaatse kwaliteit levert dat leidt tot negatieve gevolgen voor patiënten. Zij vindt het van belang dat de zorgaanbieder in een dergelijke situatie zijn tijd en energie vooral steekt in het verbeteren van de kwaliteit van zorg in plaats van het vormgeven van een concentratie.

Versterken toetsing

Helder stelt dat de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) meer bevoegdheden moet krijgen om goedkeuring van concentraties te weigeren. Het kan gaan om een (ruimere) toets op continuïteit van zorg, kwaliteit van zorg en onrechtmatig gedrag met betrekking tot de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg). Dit vergt een wijziging van de Wmg. Met een wijziging van de Wmg kan worden bewerkstelligd dat wanneer de NZa voor aanvang van de fusiebeoordeling risico’s opmerkt op het gebied van rechtmatigheid zij kan besluiten de concentratie geen doorgang te laten vinden.

Continuïteit

Helder wil voortaan de beoordeling toe kunnen passen op concentraties in alle zorgsectoren binnen de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz). Hiervoor moet de Wmg gewijzigd worden. De NZa toetst op dit moment namelijk alleen voor cruciale zorg concentraties inhoudelijk op de gevolgen voor de continuïteit van zorg. De komende periode zal zij met de NZa verkennen op welke wijze deze toetsing op continuïteit vorm gegeven kan worden.

Moties

Helder heeft in de brief moties afgedaan van Bushoff, Van den Berg en Jansen over de NZa de bevoegdheid geven om overnames te verbieden gedurende een onderzoek van de IGJ en/of de NZa naar de betrokken partijen.[3] Helder vindt het niet wenselijk dat gedurende ieder lopend onderzoek de betrokken partijen niet kunnen fuseren. Gegeven de onzekerheid gedurende een onderzoek zou zonder stevige onderbouwing het eigendomsrecht van individuele aanbieders aanzienlijk worden beperkt.

Administratieve lasten

Helder heeft ook mogelijkheden verkend om de administratieve lasten van de Zft te verminderen. Zij heeft zich hierbij gericht op de concentratie-effectrapportage die aanbieders moeten aanleveren bij het doorlopen van de Zft (art. 49b, lid 2 Wmg). Helder ziet ruimte om in de uitvoering meer onderscheid te maken in de wijze waarop de toezichthouder gegevens uitvraagt bij zorgaanbieders. Op dit moment verkent de NZa de concrete mogelijkheden om het meldingsformulier voor de Zft te vereenvoudigen.

Zij ziet daarnaast ook ruimte om in de uitvoering de ervaren administratieve lasten van de toets te verlichten. Zo biedt de NZa op dit moment al een pre- notificatiegesprek om duidelijk te maken welke gegevens aangeleverd dienen te worden voor de concentratie-effect rapportage. Zodra de inhoudelijke aanpassingen van de Zft helder zijn en definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden, zal Helder met de NZa en ACM in gesprek gaan om met hen een zo uniform mogelijke werkwijze te creëren.

Andere aanpassingen die eerder waren aangekondigd om administratieve lasten te verminderen vindt Helder niet wenselijk op dit moment. Bijvoorbeeld als het gaat om het vervangen van de personele drempel door een in omvang vergelijkbare omzetdrempel en het instellen van een cumulatieve omzetdrempel.

Verduidelijking reikwijdte Zft

Helder heeft ook onderzocht hoe de reikwijdte van de Zft verduidelijkt kan worden. Art. 49a Wmg bepaalt dat elke concentratie waarbij een zorgaanbieder betrokken is die ministens vijftig personen zorg laat verlenen, beoordeeld moet worden door de NZa. Door complexe organisatiestructuren, bijvoorbeeld in het geval van diverse tussenholdings, ontstaat er soms onduidelijkheid over de reikwijdte. In het uiteindelijke formele wetsvoorstel zal expliciet aandacht worden besteed aan het verduidelijken van de reikwijdte in de wet.

Aanpassingen Aanmerkelijke Marktmacht Instrumentarium

In de brief heeft Helder verder geïnformeerd over het aanpassen van het Aanmerkelijke Markt (AMM)-instrumentarium en een motie naar de gevolgen van het verruimen van de Bagatelbepaling.[4]

Het Aanmerkelijke Marktmacht (AMM)-instrumentarium stelt de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) in staat om verplichtingen op te leggen aan zorgverzekeraars en zorgaanbieders met aanzienlijke marktmacht, om negatieve effecten te voorkomen. Voormalig minister Kuipers wilde dit instrument effectiever en efficiënter maken door aanpassingen voor te stellen die het vaststellen van een AMM-positie zouden vergemakkelijken en passender verplichtingen mogelijk zouden maken. Minister Helder heeft deze mogelijke aanpassingen nader verkend en concludeerde dat de NZa de afgelopen jaren vooral generieke maatregelen heeft ingezet om marktmacht te voorkomen. Hoewel deze generieke maatregelen nuttig zijn, biedt het AMM-instrumentarium juist de mogelijkheid om in specifieke situaties gericht in te grijpen. Daarom blijft Helder in gesprek met de NZa om knelpunten bij de inzet van het instrumentarium beter inzichtelijk te maken, zonder verdere wettelijke aanpassingen voor te stellen.

Mogelijkheden Verruiming Bagatelbepaling

Naar aanleiding van de motie van de leden Van den Berg en Tielen is onderzocht wat de effecten zouden zijn van een verruiming van de bagatelbepaling in de Mededingingswet. De bagatelbepaling biedt een uitzondering op het kartelverbod voor kleine zorgaanbieders, maar uit een evaluatie bleek dat eerdere verruimingen nauwelijks werden gebruikt. Minister Helder concludeert dat een verruiming van de bagatelbepaling niet tot het gewenste effect leidt en niet in het belang van de patiënt is, omdat het kan leiden tot hogere prijzen en minder innovatie. Ze erkent echter de zorgen over machtsonbalans tussen kleine zorgaanbieders en verzekeraars en neemt signalen uit de sector serieus. In plaats van een verruiming van de bagatelbepaling acht ze nadere regulering van de zorginkoop effectiever, met mogelijke maatregelen zoals tariefregulering en een pro-actievere rol van zorgverzekeraars. Helder beschouwd hiermee de motie als afgedaan.


[1] https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2024D24516&did=2024D24516

[2] Kamerstukken II, 2022/23, 31 765 nr. 790

[3] Kamerstukken II 2022/23, 31 765 nr. 790

[4] Tweede Kamer, 2022-2023, 29 689 nr. 1207